《瞭望》文章：本刊獨家專訪國務院南水北調辦主任張基堯
確保一江清水向北流
南水北調工程是國家基礎性戰略工程，涉及到國家利益、地方利益、企業利益和群眾利益，如何協調平衡各方利益，在某種程度上關系到南水北調的成敗
文/《瞭望》新聞周刊記者 張輝王仁貴湯耀國尚前名
2月9日，距中國的傳統節日除夕還有四天，《瞭望》新聞周刊記者準時來到位于北京市南線閣街58號的國務院南水北調建委會辦公室（以下簡稱“國務院南水北調辦”）。國務院南水北調建委會辦公室主任張基堯非常熱情，推遲了其他事務，安排近兩個小時接受本刊記者的采訪。南水北調工程完工時間為何推遲？中央、水源地、干線的利益如何協調？保證中線一江清水，需要付出多大的代價？如何保證工程安全和移民房屋質量？南水北調工程投入運營后水費如何征收？東線治污形勢如何？張基堯在接受本刊專訪時一一回應。
工程推遲背后的利益協調
《瞭望》：根據國務院2002年批準的《南水北調工程總體規劃》，東線一期工程原定于2007年通水，中線一期工程將于2010年通水。但是根據南水北調第三次建委會上的建設目標，東線通水改為2013年，中線通水也順延到了2014年。背后的原因是什么？
張基堯：根據南水北調工程的早期規劃，東線建設需5年，中線建設需8年，但是總體規劃沒有明確哪一年開工，哪一年結束。在南水北調建委會第一次會議上，考慮到工程建設的需求和可能，確定了東線2007年通水，中線2010年通水，這是根據工程總體規劃和北方地區的水資源需要情況來決定的。
但是，總體規劃批了以后，還有很多前期工作程序，包括項目建議書、可研報告、初步設計三個階段。2005年、2006年，東、中線一期工程項目建議書先后獲得批復，可研報告在2008年11月獲批。這樣一來，2007年東線通水顯然不現實。所以后來第三次建委會上，調整了工程建設目標，經國務院批準，東線通水時間改為2013年，中線通水時間改為2014年。
詳細說來，工程推遲主要有四個原因。第一，從工程方案和設計上來說，規劃階段只是個大的輪廓和方向，很多實施方案需要在以后的階段進一步補充和完善。在項目建議書階段和可研報告階段，需要針對社會上一些意見、一些專家的質詢，對原來規劃階段層次深度還不夠的地方進行深入論證完善。同時，在工程設計上，也存著設計方案不斷深化的過程，包括線路的走向，局部規模的調整，跨渠橋梁等方案的深化，既有技術上的，也有行政協調方面的。因為要涉及地方和群眾的具體利益，說到底還存在一個利益和效率的平衡。怎樣在各方利益結合點上考慮問題，需要做充分細致的協調。
第二，隨著設計的深化，工程投資也有了不同的變化。隨著建設時間的推進，投資結構變化，增加使用銀行貸款，物價在不斷上漲，政策在不斷調整，工程量也有一定增加。正是這些因素，在可研階段，東、中線一期工程投資需2546億，在原有基礎上增加了將近1300億，這些錢需要研究出處。需要從多方面研究增加投資的渠道，征詢有關部門的意見。當時有專家說，三峽建成以后，把原來的三峽基金轉為大型水利工程建設基金，但是三峽基金從2009年才能轉為大型水利工程建設基金。所以，在增加投資、尋求渠道、研究來源上，也花了不少的時間。
第三，十六大以后，中央提出了科學發展觀理念。以此為指導，考慮到更加體現以人為本的理念，原來的規劃和設計需要進行回顧和反思、補充和調整。
比如丹江口庫區的移民，原來移民規劃就是根據“三原”原則——“原規模，原標準，原功能”。原來是個草房，就讓移民在別處建個草房。原來路只有兩米寬，就補償兩米寬。這顯然不符合科學發展觀的精神。補償個草房也不一定能到哪里去建個草房，兩米的公路現在連農機具都過不去了。這樣一來，對原來的移民規劃，需要重新調整編制。丹江口庫區30余萬移民，如何順利搬出去？今后的生活、生產怎么保障？基礎設施怎么解決？這些都需要落到實處，工作量也很大。
再比如，在工程建設上，也存在一個調整的問題。原來挖渠道，土挖了也就堆在渠道兩邊，在堆高6米的高地上復墾種植莊稼，既不保水，也不保肥，老百姓不接受。因此，我們在沿線作了調整。現在的做法是，尋求新的洼地，把挖出來的土堆在洼地里，然后蓋上腐殖土，一方面結合南水北調工程建設，另一方面造出一些新的良田來。這樣既符合節約型社會的原則，又維護人民群眾的利益。但是因為干線有1000多公里，工作量也非常巨大。
第四，南水北調工作推進過程中，確實碰到一些新的政策性問題，需要進行一些調整。
比如在機制上，最初可研報告批了以后，水利部進行了初步設計，發改委進行批復。同一個職能由國務院的若干個部門來承擔，時間長，效率低。而且，設計和施工分兩家來管，導致兩家不相銜接。真正搞設計的不考慮施工中的情況，真正搞施工的又不了解設計的過程和意圖。舉例來說，裁衣服的和做衣服的不是一家，做衣服的和穿衣服的又不是一家，衣服怎么樣也不會合適。2008年，國務院決定，把初設審批職能全部轉到國務院南水北調辦。
另外，在政策上也作了很多調整。以移民為例，我們結合當前的移民工作實際和科學發展觀的要求，在補償標準、補償方式以及對移民安排節奏上都作了調整。而政策的出臺，需要和國務院若干個部門反復協調，也需要一些時間。
《瞭望》：您剛才談到關于地方的利益協調問題。以補償為例，湖北反映做出了很大的犧牲，應該得到更多的補償。其他地方也在積極爭取。比如污水處理廠的后期運行費用問題。南水北調辦怎樣具體協調地方利益？
張基堯：這要從兩個方面來看。首先，關于湖北的犧牲，我們在規劃中給予了充分考慮。原因在于，丹江口調水實際上是通過提高大壩的高度攔蓄洪水來向工程沿線各地供水的。大壩增加了14.6米，增加庫容116億立方米，但只調95億立方米，實際上增加的庫容遠大于調水量。第二，湖北同志可能反映，蓄水以后，下游河道放水量可能會有所減少。實際上經過測算，其全年平均流量并未減少，在最枯的時候還略有增加。實際上對湖北的影響有，但不如想象的大。
關于庫區生態保護問題，我們認為，應該“誰污染、誰治理”，假如不搞南水北調，難道就不應該保護生態？有人或許要問，既然如此，為什么還要給補償呢？
實際上，這是考慮到調水以后南北兩地共同發展。以丹江口庫區為例，南水北調工程建成以后，需要維護這一庫清水，必然對地方經濟發展形成一定制約。要使其維持正常的、和其他地區相當的發展速度，我們制定了《丹江口庫區及上游地區水污染防治和水土保持規劃》，正在制定《丹江口庫區經濟社會發展規劃》；丹江口庫區下游水量總體上雖然沒有減少，但考慮到個別時段略有降低，我們興建了興隆水利樞紐和引江濟漢工程。嚴格來說，引江濟漢工程是為了幫助地方經濟發展，促進湖北地區，尤其是漢江流域的經濟社會發展。因為它減少了長江航道的長度，從荊州開始就通過漢江進武漢了，在長江上就可以不走簰洲灣。
當然，在這個問題上也存在著爭議。湖北的同志希望能夠多爭取一點資金，但要考慮到怎么調動中央和地方兩個積極性。比如，湖北要求對下游增加24億元的注入資金，下游所有污水處理廠都應該由南水北調出資建設，后來我們最終安排了4.3億元。為什么是4.3億？沒有公式可以計算，它實際上是一個協調的結果。
一江清水的代價
《瞭望》：為保一江清水送北方，庫區和沿線需要付出多大的代價?
張基堯：這個是沒有辦法用、也不能用經濟手段來衡量的。要保證一江清水，首先要建立生態環保的意識。溫家寶總理曾提出把南水北調作為生態環保的試點，向全國輻射。南水北調在建設過程中，也一直堅持著先節水后用水、先治污后通水、先環保后用水的“三先三后”的原則。建立這種意識，就要在經濟發展上必然考慮生態環境保護、水污染治理是要付出代價的，對全國來講都是這樣。
其次，所謂經濟上的代價。要保證一江清水，在沿線經濟發展上，就不能發展高污染企業。因此，我們規定，在丹江口庫區和南水北調沿線一定范圍內，嚴禁污染性企業的興建。這樣一來，靠渠道近的地方受到一定制約，這也是一種代價。
再次，工程上的代價。比如，南水北調工程在全國率先啟動治污環保設施的興建，包括污水處理廠、垃圾處理場等；同時，在南水北調沿線設置了30米的綠化帶；另外，穿越所有南水北調干線的排污渠道全部立體交叉，工程代價很高。
胡錦濤同志說，轉變經濟發展方式實際上已經到了迫在眉睫的時候。因此，與其說是為保一江清水付出代價，倒不如說它推動了生態環保型、資源節約型社會的建設。這個代價早晚都得付，而且對中國來說，越早推動付出的代價越小，先污染后治理的老路再也不能維系下去了。
《瞭望》：目前來看，東線和中線的水區別還是挺大的。一方面，東線的污染比較嚴重另一方面，中線的水則被稱為中國的多瑙河，贊譽度很高。前兩年，天津得知也能用到中線水的時候，當地政府和百姓非常高興。這對東線水污染治理提出了哪些考驗？
張基堯：水質保證關系南水北調工程的成敗。如果將來調來的水滿足不了基本水質的條件，那實際上等于花巨大的代價買來一江污水，老百姓怎么能答應呢？東線水不如中線好，這就存在一個如何治理東線污染的問題。
為什么東線一期工程就到山東而不向北延伸？因為山東就要用東線的水，山東既是污染比較嚴重的地方，也是東線水的主要用戶。因此，山東用東線水，首先要解決省內的治污問題。當時規劃的時候也提過，東線能不能不通過污染較嚴重的南四湖湖區，從其東側修渠道繞過去？當時，我們的想法是，像南水北調這樣的重點工程，如果在污染這個問題上都繞道走的話，治污還有希望嗎？相反，因為南四湖污染嚴重，如果把其水質治理好，別的地方會更有信心。
南四湖地區從2003年開始治理。幾年來，水質確實有了很大的好轉。目前，南四湖和東平湖中心地區水質全部是三類標準。當然，在一些湖灣地區，由于水體流動性較小，還沒有達到三類。2009年，南四湖COD、氨氮的含量比2003年均下降了80%以上，這說明東線治污取得了階段性成果。
但從另一方面來說，行百里者半九十。余下的20%更難治。因為東部是經濟發展比較快的地區，一方面經濟發展會增大排污量，另一方面東線治污中要減少排污量，這本身就是一種矛盾。我們能不能在保持經濟發展的同時，把排污量減下來，這就是對各級政府的考驗。
《瞭望》：天津會不會不愿意要東線的水？
張基堯：我相信在東線水污染治理做好以后，天津會主動地把手伸過來。因為我們不可能永遠通過中線滿足天津的需求，我們還要考慮中線水源地的水資源平衡，調水區和受水區要統籌考慮。
我還在水利部任副部長的時候，有關規劃就指出，天津的發展，中線最多給8億立方水，今后的發展要借助于東線。這個規劃是南水北調的依據，不能朝令夕改。各個沿線省市都作出過承諾，都專門來過文件，說明需要多少水。每一屆政府都應該繼承上一屆政府的承諾。
倒逼節水發力
《瞭望》：南水北調沿線多為缺水區，河南、河北、山東、天津都盼望著南方的水，北京分水相對有限；另一方面，北京近年來人口還在不斷增長。從長遠來看，南水北調能否滿足北京所需？
張基堯：南水北調當初在確定規模的時候，我們做了沿線44個城市的水資源規劃。規劃原則，首先是節水；第二是污水處理中水回用；第三是限制地下水資源超采。把這三個方面統籌起來，城市最終所缺的水，用調來的水解決。
因此，各個省市都應該嚴格按照它的水資源規劃來安排它的用水量。我們不能像以前那樣，要多少水就給多少水，這個觀念已經不適合科學發展觀的要求。我們應該由原來的“以需定供”改為“以供定需”。供多少就安排多少，不夠的，需要通過節約來解決。
《瞭望》：通過節水能不能達到用水要求？畢竟北京缺水已經非常嚴重，比如公主墳因為地下水開采已經形成了較深的漏斗區。
張基堯：北京水資源浪費是嚴重的，有比較大的節水潛力。現在水價并不低，但是，在一些國家機關和學校，水還是敞開使用的。即便我們自己家里面，有多少水是回用的？假如所有人都能轉變觀念，節水還有空間。
我國是個缺水國家，我國人均水資源擁有量為2200立方米，在全世界排143位。海河流域，人均水資源擁有量只有246立方米，比以色列還少。水資源這么匱乏，我們怎么還能這樣大手大腳地用？所以我總是強調，資源的節約，淡水資源是很重要的一個方面。沒有這種危機感，怎么會有后面的政策和措施？更談不上行動了。我也希望你們媒體能呼吁大家更多地關注水資源安全，更多地鼓勵大家采取各種措施節約水資源，尤其是淡水資源。
《瞭望》：此前您在水利部工作，后來又來到國務院南水北調辦，這方面的感受可能更加深刻。以前我國在水資源的利用上，有哪些教訓？
張基堯：因為我們身在其中，能夠體會到我國的自然狀況和經濟發展對水的需求。也深深體會到，水資源又不能進口，我們只能走資源節約的道路。在這個問題上，大家都認識到，科學發展，當然應該包括資源的可持續利用。水資源就是很重要的戰略資源。以前我們更注重的是“興利”“除害”，但是對保護的重視則相對不足，這確實是我們應該反思的。
《瞭望》：您怎么看待節水和調水的關系？歷史上曾有質疑認為，不應該南水北調，既勞民又傷財。而且如您剛才所說，北方水資源浪費也很嚴重。
張基堯：現在，南水北調中線工程沒有全線通水，但北京每年從河北調水。去年供了3.4億立方水，今年還要繼續從河北調水。僅僅靠節約，不僅需要比較長的時間，而且節水措施和技術也是需要成本的。長遠來看，不可能無休止地從南方調水，畢竟南方也有缺水的時候，節約無疑是正確的。但從近期來看，北方地區存在資源性缺水的問題，而節水又需要時間和成本，所以在不對南方地區造成太大影響的情況下，從水多的地方調一些水到北方來，我覺得是一個明智的選擇。
而且南水北調工程的調水量是經過多方面測算的。它建立在節水、治污和控制地下水超采基礎上。原來是140億，后來我們減到130億。這其中又分為兩期，第一期僅為95億，我們在努力壓縮調水規模。其目的就是，把出路放在節水上。
水價征收原則確定
《瞭望》：南水北調投入運營以后，水費怎么收？收費主體是誰？
張基堯：通水以后，水就成了一種商品。在運行機制上，南水北調的供水對象是城市，按照企業化運行。它的收費主體，就是南水北調工程現已建立的項目法人，比如中線干線工程建設管理局、東線干線公司等。
《瞭望》：中線和東線加起來共有五個項目法人，這些項目法人都可以收水費嗎？如果是，會不會出現“多龍治水”的局面？
張基堯：各項目法人分段收取。比如，江蘇境內由東線江蘇水源公司收，山東境內的由山東干線公司收。中線干線公司即現在的中線建設管理局負責河南、河北、北京、天津的收費。至于說現存的這幾個項目法人，在通水后需不需要整合，那就要看具體的需要，并由今后體制的改革來決定。
項目法人的整合問題比較復雜。像東線，江蘇水源公司是在原有的江水北調的基礎上建立的，就等于在原來的基礎上又增加了一塊，不能形成一個載體的兩個管理主體，必須把它攏為一體。怎樣在現有基礎上對東、中兩線的項目法人建立起符合南水北調需要的運行管理體制，這是我們需要深入研究的問題。當前，正處于工程建設的關鍵時期，為了讓大家心無旁騖地把精力投入工程建設，這個問題應該放在今后深入研究。
《瞭望》：價格上怎么定，各地有沒有差異？
張基堯：在定性上，南水北調的水是帶有公益性質的準公益性產品，既非純公益性的，也非純經營性的。據此，在水費征收上，既要保證工程的正常運行，又要讓用水戶能夠承受。
所以我們制定的原則是：第一，南水北調的水價，它的資產利潤率是很低的。在整體規劃上，資產利潤率只有1%，還不如銀行貸款利息。
第二，水價分為計量水價和容量水價。容量水價是根據工程的規模和各個用水戶原來承諾的用水量確定的。為什么南水北調要確定做那么大規模，為什么要調95億立方水，那是沿線省（市）作出承諾的。你以后想多要也沒有，想少要也不行。這是容量水價的問題。容量水價的基本原則是，工程折舊和貸款的還款利息，以及一部分運行成本。第二部分是計量水價，計量水價是根據用水量確定的。這個計量水價，是根據運行費用來計算的。這樣一來，為了控制地方對水量肆意增加，我們提出累進水價，就是超出原來承諾水量以外的增加水量要加價。
在初步測算時，水價怎么定也頗費周折。最初由發改委價格司牽頭，加上水利部、國務院南水北調辦幾家聯合測算，最后由國務院批準。根據規劃階段的初步測算，南水北調的水進入北京，沒有到北京水廠之前的價格是每立方2.04元，天津的是1.95元。通過水廠制水，再經管道送到用戶，大概每立方4到5元。因此，北京和天津現在就開始逐漸把水價提高，等南水北調通水的時候，水價就比較接近了，不至于造成水價的大起大落。
《瞭望》：將來調水以后，如果某個地方發現當地的水用不完，是否可向別的地方交易？
張基堯：各地買南水北調的水，本質上買的是水權。因此，各地之間可以進行轉換。不過，這種轉換就是當地政府之間的事了。
安全問題讓我睡不著覺
《瞭望》：2009年社會上有個“橋糊糊”現象引起普遍關注。南水北調如何保證工程安全？如何確保南水北調工程不出現類似情況？
張基堯：從工程安全角度說，第一，建立嚴格的招投標制度，目的是選擇最優秀的施工隊伍。“想要做出好菜，必須要有好廚師。”我們把標段擴大，減少招標次數，這樣不僅有利于吸引大型企業投標，也有利于減少腐敗的機會。目前來看，進入南水北調的施工企業，80%以上都是國有大型施工企業，擁有特級和一級的施工資質。
第二，加強工程監管，建立各個層次的質量監督制度。不僅有針對施工單位的工程質量負責制，還有工程監理責任制。除此以外，南水北調工程還實行政府監督，在現場建立項目站，在渠道上建立巡視組，國務院南水北調辦專門設有監督司。
第三，在工程質量上，我們每年都要進行質量巡查，這是由國務院南水北調建委會成立的專家委員會來實施的。這些人員都是水利和其他相關方面的頂尖專家。在檢查中遇到的問題，由專家委員會提出整改意見，然后及時整改。
有了這幾個層面的工作，在工程質量方面就建立了一個保證體系。我不敢說工程質量一點問題沒有，但可以說沒有重大問題。有些問題可以及時發現，及時整改。我們提出“不給工程留隱患，不給后代留遺憾”。
《瞭望》：2009年，不僅有“橋糊糊”，還有“樓脆脆”。南水北調工程移民新居的房屋安全又是如何保證的？
張基堯：移民新居建設過程中，我們的總體思路是，盡量發揮移民的監督作用。比如，在招標選擇施工隊伍時，招標主體是“移民理事會”，其組成人員包括搬入地政府代表、搬遷移民的主管部門代表和移民代表。這些移民代表都戴著監督證，往往是村子里比較有威信、辦事精明的村民。監督期間，只拿補貼，不拿工資。
招標完成以后，移民代表現場監管。在河南，每個村子派幾個移民代表到施工現場，“管吃管住”。雖然這并不能代替工程質量監督，但可以隨時發現問題，隨時提出疑問。而且，為了使更多的移民能夠參與監督，并防止移民代表和施工企業成為利益共同體，移民代表實行定期輪換，一般一兩個月就要換一次。
另外，在質量驗收過程中，先由地方建設部門、現場監理人員和當地政府組成的驗收組進行驗收，驗收后，移民代表確認以后簽字。經過這些環節，移民代表有效參與到了房屋建設的全部過程之中。我認為，移民住房和基礎設施的質量是有保證的。
《瞭望》：在運行管理上，大壩和干線的維護是如何規劃的？如何確保其安全性？
張基堯：運行管理涉及三個層次的問題。第一是維護。以京石段為例，我們已經建立了京石段維修養護的各種制度，由運行管理單位負責對建成的項目進行維護、保養。
第二，針對南水北調工程中為數不少的跨渠橋梁、交叉建筑物，交給地方交通部門和地方公安部門管。比如，嚴禁超限超載違禁物品過橋等，這些已經超過了項目法人的權力范圍，必須交給政府相關部門。
第三，在安全管理方面，渠道兩側建立了防護網，而且分區段進行巡查，避免人群隨意翻越防護網。與此同時，沿線各級地方政府也加強對當地群眾的法制教育和宣傳。
今后，我們要制訂南水北調工程設施保護條例，這樣才能有法律依據地實施保護。
《瞭望》：按國務院現行規定，南水北調建成以后，國務院南水北調辦應予撤銷。屆時，沿線的水質保護、維護等由誰來做？
張基堯：國務院南水北調辦畢竟只是一個臨時機構，它的職能在工程建設任務完成以后會逐漸消亡。工程建成后，南水北調辦公室的相關職能，將由國務院有關部門來代替。
從行業管理的角度看，今后的運行管理將歸口水利部。征地移民問題實際上已經結束了，尚有一個移民的后期扶持問題，可能需要幾十年時間，屆時可能歸口由發改委負責。至于水污染防治，其責任在地方，到時應該由環境保護部負責。水污染又分為地面污染和河道污染，按照現行分工，地面上的污染由環保部負責，河道上的污染由水利部負責。
《瞭望》：對于南水北調這樣一個系統工程，您最操心、最擔心的是什么？
張基堯：國務院南水北調辦剛組建，辦黨組就提出，一定要實現“三個安全”。一是工程安全。它畢竟是造福子孫后代的一項重大工程，不管是工程質量還是運行管理，不能留下隱患，不能留下遺憾。
二是資金安全。南水北調工程有那么大的資金容量，那么多的管理層次，有那么多的管理單位，社會上一些不良用心的人有可能正盯著這塊“肥肉”，因此必須加強資金管理和資金流動過程的監督，不能在資金上出問題。
三是干部安全。絕對不能工程建起來了，卻有一批人進監獄了。否則的話，怎么向社會交代？可喜的是，南水北調工程開工至今還沒出現類似情況。但我們絕不能因此而放松警惕，我天天睡不著覺，就是因為這“三個安全”。
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