【摘要】推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，首先要把水資源問題考慮進(jìn)去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。新時代在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，各地施行治水和江河兩大戰(zhàn)略，通過河湖長制和生態(tài)補償制度兩種方式，系統(tǒng)化治理河湖、全面督察河湖、數(shù)字賦能河湖三種途徑和法治河湖的制度保障，形成了中國河湖保護(hù)治理的全新模式。與此同時，需要通過加強(qiáng)河長制跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、不斷提升公眾的參與程度、細(xì)化考核指標(biāo)，進(jìn)一步豐富和完善河湖保護(hù)治理機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】新時代河湖保護(hù)治理河長制生態(tài)補償制度【中圖分類號】TV213【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出：“推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。”新時代，大江大河流域重點攻堅和協(xié)同治理的關(guān)系，成為習(xí)近平生態(tài)文明思想從理論創(chuàng)新到實踐落地的重要課題。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，與此同時，環(huán)境污染在不斷加劇。2013年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為71.7%、19.3%和9.0%。2013年，水質(zhì)為優(yōu)良、輕度污染、中度污染和重度污染的國控重點湖泊（水庫）比例分別為60.7%、26.2%、1.6%和11.5%。10年后，2023年國控斷面中Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為90.2%、9.4%、0.4%，湖泊Ⅰ～Ⅲ類為73.8%，劣Ⅴ類為4.8%。
這表明，我國自然生態(tài)環(huán)境改善取得了顯著效果，發(fā)生了歷史性改變，一江春水向東流正成為現(xiàn)實。原因就在于找到了一條富有中國特色的河湖保護(hù)治理的方法和路徑，即“兩山”理念、兩個戰(zhàn)略、兩種方式、三種途徑，以及一條保障的“22231”中國河湖保護(hù)模式。“兩山”理念是綠水青山就是金山銀山理論，兩個戰(zhàn)略是治水戰(zhàn)略和江河戰(zhàn)略，兩種方式是河湖長制和生態(tài)補償制度方式，三種途徑是系統(tǒng)治理、考核督察和數(shù)字河湖路徑，一個保障是有力的法律保障。
“兩山”理念核心思想指引下的治水戰(zhàn)略和江河戰(zhàn)略
“兩山”理念。2005年8月時任浙江省委書記習(xí)近平同志在浙江湖州安吉考察時提出：“當(dāng)魚和熊掌不可兼得的時候，要學(xué)會放棄，要知道選擇，發(fā)展有多種多樣，要走可持續(xù)發(fā)展的道路。”新時代以來“兩山”理念成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，成為中國江河湖海治理的指導(dǎo)思想。“兩山”理念是馬克思主義人和自然關(guān)系的新發(fā)展，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。2020年習(xí)近平總書記再往浙江考察時提出：“把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大，讓綠色成為浙江發(fā)展最動人的色彩。”
治水戰(zhàn)略。2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，治水思路不僅是思路，而是中國的治水戰(zhàn)略。16字治理戰(zhàn)略簡單明了、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯嚴(yán)密，是指導(dǎo)新時期治水的科學(xué)指南、根本遵循。習(xí)近平總書記在2023年4月10日廣東考察工作時指出：“我國缺水且水資源分布很不均衡。推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。”習(xí)近平總書記在2021年推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“要建立水資源剛性約束制度，嚴(yán)格用水總量控制，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)等領(lǐng)域節(jié)水。”
江河戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在2021年10月22日主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“這些年，我多次到沿黃河省區(qū)考察，對新形勢下解決好黃河流域生態(tài)和發(fā)展面臨的問題，進(jìn)行了一些調(diào)研和思考。繼長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，我們提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國家的‘江河戰(zhàn)略’就確立起來了。”習(xí)近平總書記2023年5月16日在考察運城鹽湖時強(qiáng)調(diào)：“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，是黨中央從中華民族和中華文明永續(xù)發(fā)展的高度作出的重大戰(zhàn)略決策，黃河流域各省區(qū)都要堅持把保護(hù)黃河流域生態(tài)作為謀劃發(fā)展、推動高質(zhì)量發(fā)展的基準(zhǔn)線，不利于黃河流域生態(tài)保護(hù)的事，堅決不能做。”這樣黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。
習(xí)近平總書記高度重視長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，先后四次主持長江經(jīng)濟(jì)帶座談會。2016年1月5日在重慶的推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會，2018年4月26日在武漢的深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會，2020年11月14日在南京的全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會，2023年10月12日在南昌的進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會。2016年座談會上，習(xí)近平總書記指出：“長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的生態(tài)寶庫。當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。要把實施重大生態(tài)修復(fù)工程作為推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展項目的優(yōu)先選項。”2018年座談會上，習(xí)近平總書記指出：“推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，前提是堅持生態(tài)優(yōu)先，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，逐步解決長江生態(tài)環(huán)境透支問題。這就要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程。要堅持整體推進(jìn)，增強(qiáng)各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼。”2020年座談會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。要找出問題根源，從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)。要加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動，強(qiáng)化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理，推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作，增強(qiáng)各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性。”
“河湖長制”：我國古代“以官治水”流域治理傳統(tǒng)的現(xiàn)代呈現(xiàn)
河湖長制是中國特色的河湖治理模式，最初是河長制，后來擴(kuò)展到湖長制，合稱河湖長制，河湖長是由地方黨政一把手擔(dān)當(dāng)，負(fù)責(zé)河湖的生態(tài)環(huán)境管理和保護(hù)。2003年10月，浙江省湖州市長興縣率先建立河長制，2007年江蘇無錫實施河長制，各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)64條河流的河長，新時代以來，全國范圍開始推廣河湖長制。2016年10月、2017年3月、2017年11月，習(xí)近平總書記3次主持召開會議審議推行河湖長制相關(guān)文件和落實情況。2016年11月，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于全面推行河長制的意見》，2017年6月，《中華人民共和國水污染防治法》首次寫入河長制。2017年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，2021年，水利部印發(fā)《河長湖長履職規(guī)范（試行）》。目前，全國已經(jīng)建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖長制度，省、市、縣、鄉(xiāng)四級設(shè)立了河湖長30多萬名。新時代以來，河湖長制實現(xiàn)了跨區(qū)域的發(fā)展，例如，2019年6月，江蘇吳江、浙江桐鄉(xiāng)、浙江南潯三地共同創(chuàng)立了聯(lián)合河湖長制，2020年9月江蘇吳江、浙江嘉善、上海青浦發(fā)布實施《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點跨界水體聯(lián)保專項方案》，實行聯(lián)合河湖長制，開展聯(lián)合巡河、聯(lián)合保潔、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)合治理。2020年11月，江蘇省南京市、揚州市、鎮(zhèn)江市與安徽省馬鞍山市、宣城市、滁州市，聯(lián)合商定建立跨界河湖長工作機(jī)制。
此外，在國家層面全面推行河湖長制工作部際聯(lián)席會議制度，在流域?qū)用嫒拷⑹〖壓雍L聯(lián)席會議機(jī)制。對于河湖長制，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展。全面推行河長制，目的是貫徹新發(fā)展理念，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。”
“河長制”是我國古代“以官治水”的流域治理傳統(tǒng)的現(xiàn)代呈現(xiàn)。河長制一定程度上解決了“九龍治水”的低效之處，促進(jìn)了全國主要流域148個重點斷面水質(zhì)的改善和提升，但東部地區(qū)優(yōu)于中西部地區(qū)，南方城市優(yōu)于北方城市。一項針對長三角地區(qū)河長制的研究顯示，河長制顯著改善長三角地區(qū)的水污染，對私有企業(yè)具備更強(qiáng)的規(guī)制效果，主動推行河長制地區(qū)企業(yè)減排治污效果更好。
以新安江模式為代表的生態(tài)補償制度
《生態(tài)保護(hù)補償條例》指出：“生態(tài)補償是指通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機(jī)制補償?shù)葯C(jī)制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才拧！焙雍纳鷳B(tài)補償制度開始于2012年的新安江流域，2012年浙江、安徽等四部門簽訂《新安江流域水環(huán)境補償協(xié)議》，以皖浙兩省跨界斷面（地理位置在街口鎮(zhèn)）高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標(biāo)為考核依據(jù)，水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，浙江轉(zhuǎn)移支付1億元給安徽，沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，安徽轉(zhuǎn)移支付浙江同樣資金。2012—2014年為首輪試點，2015—2017年為第二輪試點，2018—2020年為第三輪試點，2023年6月，浙皖兩省簽署《共同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補償樣板區(qū)協(xié)議》，開啟第四輪試點。從“試點”到“樣板”，新安江生態(tài)補償制度獲得了巨大成功，被稱為新安江模式。
此后，新安江模式迅速在全國推廣。例如，在黃河流域，2021年5月山東省與河南省簽署《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議》，劉莊國控斷面水質(zhì)全年均值達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)互不補償，改善一個水質(zhì)類別，山東給河南補償6000萬元，水質(zhì)惡化一個水質(zhì)類別，則河南補償山東6000萬元。在海河流域，2017年6月，天津河北簽署《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，中央及冀津兩地3年共安排資金15億元解決上下游水環(huán)境問題。
生態(tài)補償制度是中國特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的財政轉(zhuǎn)移制度，是中國河湖治理的重大創(chuàng)新制度。生態(tài)環(huán)境補償可以采取資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等多種方式。一項基于2006—2020年新安江流域生態(tài)補償制度的研究發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境補償促進(jìn)了整個流域水質(zhì)的改善，生態(tài)環(huán)境效果明顯。對于全國而言，基于縣域?qū)用?007—2018年全國交界斷面水質(zhì)數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，流域生態(tài)補償政策取得了顯著的環(huán)境效益，水環(huán)境污染更嚴(yán)重、工業(yè)占比高、經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)環(huán)境效益更為顯著。
系統(tǒng)河湖、督察河湖、數(shù)字河湖和法治河湖
系統(tǒng)河湖。系統(tǒng)治理是習(xí)近平總書記治水戰(zhàn)略的重要一環(huán)。2018年以來，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會等場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“山水林田湖草是生命共同體。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條。”河湖是統(tǒng)一的自然生態(tài)系統(tǒng)，河湖治理涉及到水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程、供排水、水事務(wù)等全鏈條，因此習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療”“上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。”
督察河湖。河湖督察制度主要包括中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和水利部管理監(jiān)督檢查。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是以中央政府為督察主體，以省市級黨委或政府轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量為督察客體，對其落實黨中央關(guān)于環(huán)保政策、法律法規(guī)、規(guī)章等方面情況進(jìn)行的監(jiān)督與監(jiān)察，代表中央對省、區(qū)、市黨委政府落實環(huán)保責(zé)任的監(jiān)督。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已經(jīng)進(jìn)行了兩輪：2015年至2018年第一輪、2019年至2022年開始進(jìn)行第二輪，2023年以來開始第三輪生態(tài)環(huán)境督察。河湖生態(tài)環(huán)境督察是中央生態(tài)環(huán)境督察的重要內(nèi)容。水利部管理監(jiān)督檢查則制度化于2019年。2019年水利部《關(guān)于印發(fā)河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）的通知》要求水利部每年組織流域管理機(jī)構(gòu)開展常規(guī)性河湖管理監(jiān)督檢查，對全國31個省（自治區(qū)、直轄市）的所有設(shè)區(qū)市實現(xiàn)全覆蓋，將河湖問題分成亂占、亂采、亂堆、亂建、其他等5個方面，問題的嚴(yán)重程度分成一般、較嚴(yán)重、重大三級。督察結(jié)果與干部績效考核乃至?xí)x升有直接關(guān)系，對地方政府官員產(chǎn)生了震懾作用，促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量提升，特別是督察期間的環(huán)境質(zhì)量提升。
數(shù)字河湖。數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在從根本上改變著人類生產(chǎn)生活和社會組織方式，成為重組全球要素資源，重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變?nèi)蚋偁幐窬值闹匾α俊Ａ?xí)近平總書記2021年10月18日在主持十九屆中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時指出：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量。”“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機(jī)遇的戰(zhàn)略選擇。”數(shù)字化也正深刻地改變著河湖治理，是智慧河湖和幸福河湖建設(shè)的主要內(nèi)容，數(shù)字河湖利用衛(wèi)星遙感、人工智能、邊緣計算、機(jī)器學(xué)習(xí)、webGIS無人機(jī)等實現(xiàn)天空地一體化河湖感知網(wǎng)，做到實時監(jiān)測、科學(xué)感知、精準(zhǔn)預(yù)測河流及其流域，構(gòu)建數(shù)字孿生河湖和數(shù)字孿生流域，切實做到信息可查、現(xiàn)場可視、指令可達(dá)、運行可控、精準(zhǔn)可靠，數(shù)字河湖也大大豐富了河長制信息系統(tǒng)與河湖的治理水平。
法治河湖。中國是法治國家，法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是治國理政的基本方式，是中國共產(chǎn)黨和中國人民的不懈追求。黨的十八大以來的十余年，是中國河湖主題法律出臺最為密集的時期。期間不僅修訂了《中華人民共和國水法》（2016年修訂）、《中華人民共和國防洪法》（2016年修訂）、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）、《中華人民共和國河道管理條例》（2017年和2018年兩次修訂）等法律法規(guī)，而且還制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（2016年制定，2018年施行），《中華人民共和國長江保護(hù)法》（2020年通過，2021年施行）、《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（2022年通過，2023年施行）、《生態(tài)保護(hù)補償條例》（2024年發(fā)布施行）等法律法規(guī)，有力地促進(jìn)了河湖治理的法治化。
進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核指標(biāo)，吸收更多市場主體參與生態(tài)補償
當(dāng)前的河湖治理機(jī)制并非盡善盡美，需要不斷地豐富完善和發(fā)展。例如，河長制能有效解決環(huán)境污染問題，但尚未解決跨區(qū)域、上下游協(xié)同治理困境：一方面是熱火朝天的河長制，另一方面是公眾參與程度不高，這影響了河流治理的深入和持久提升。在河長制推行過程中，地方政府的環(huán)保選擇具有偏好性，比如pH和溶解氧這兩個指標(biāo)并沒有改進(jìn)，因此需要加強(qiáng)河長制跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，不斷提升公眾的參與程度。
生態(tài)補償制度尚缺乏統(tǒng)一性、可操作性的規(guī)范和整體性、系統(tǒng)性的可持續(xù)性制度設(shè)計。生態(tài)環(huán)境補償對落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有一定的促進(jìn)作用，但這種作用需要補償資金超過某一門檻，補償?shù)目紤]因素主要是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。為此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境補償制度的系統(tǒng)化設(shè)計，多渠道籌措補償資金，不斷增加補償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步拓寬水質(zhì)監(jiān)測的維度和要素。更重要的是，現(xiàn)有河湖治理是以各級政府為主導(dǎo)、財政資金唱主角的途徑，這種途徑資金的可持續(xù)性較差，資金分配和使用效率不高，可能出現(xiàn)挪用資金現(xiàn)象，需要進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制作用，建立河湖生態(tài)補償基金，不斷吸收更多市場主體參與生態(tài)補償，使得政府更有為、市場更有效。
（作者為南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院教授）
【注：本文系教育部高校人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“統(tǒng)一大市場建設(shè)與長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展研究”（項目編號：22JJD790033）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，新華社，2024年7月21日。
②盧寧：《從“兩山理論”到綠色發(fā)展：馬克思主義生產(chǎn)力理論的創(chuàng)新成果》，《浙江社會科學(xué)》，2016年第1期。
責(zé)編/孫垚美編/王夢雅
來源：人民論壇網(wǎng)
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