河南省人民政府辦公廳
關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見
豫政辦〔2023〕51號
各省轄市人民政府，濟源示范區(qū)、航空港區(qū)管委會，省人民政府各部門：
為深入貫徹黨的二十大精神，扎實有序?qū)嵤┏鞘懈拢苿映鞘懈哔|(zhì)量發(fā)展，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)結(jié)合我省實際，提出如下意見，請認(rèn)真貫徹落實。
一、總體要求 （一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，遵循城市發(fā)展規(guī)律，堅持以人民為中心，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化存量、提升品質(zhì)、完善結(jié)構(gòu)、彰顯特色、提高效能，推動內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展，打造宜居、韌性、智慧城市。
（二）工作目標(biāo)。到2025年，城市更新試點工作取得明顯成效，打造一批具有示范效應(yīng)的城市更新試點項目，城市更新政策機制、標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，“城市病”得到有效緩解，城市人居環(huán)境更加優(yōu)美，城市治理體系更加完善。到2035年，具有河南特色的城市更新體制機制更加完善，城市發(fā)展突出短板基本補齊，城市綜合功能明顯增強，宜居、韌性、智慧城市建設(shè)水平全面提升，城市生活更方便、更舒適、更美好。
（三）總體原則。
1.以人為本、提升品質(zhì)。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，把改善民生作為實施城市更新的出發(fā)點和落腳點，與文明城市創(chuàng)建有機結(jié)合，集中力量解決群眾“急難愁盼”問題，充分調(diào)動群眾積極性、主動性，不斷增強群眾的獲得感、幸福感、安全感。
2.政府引導(dǎo)、市場運作。強化政府引導(dǎo)，壯大政府融資平臺，充分發(fā)揮市場作用，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，鼓勵和支持各類市場主體參與城市更新，形成多元化、可持續(xù)的更新模式。
3.問題導(dǎo)向、系統(tǒng)謀劃。通過城市體檢全面評估城市發(fā)展中的突出問題，科學(xué)編制城市更新規(guī)劃，堅持統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)、科技賦能，樹立全生命周期管理意識，系統(tǒng)實施城市更新。
4.因地制宜、分類施策。根據(jù)各地城鎮(zhèn)化階段差異、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)，合理確定更新范圍和規(guī)模，明確更新改造的必備項與拓展項，積極開展路徑、政策、機制創(chuàng)新，科學(xué)精準(zhǔn)施策。
5.守住底線、穩(wěn)步推進(jìn)。守牢安全發(fā)展底線，盡力而為、量力而行，示范帶動、穩(wěn)步推進(jìn)，明確負(fù)面清單，堅持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，防止大拆大建，合理把握節(jié)奏，著眼長期運營，避免“運動式”推進(jìn)。
（四）方式類型。結(jié)合建筑質(zhì)量、風(fēng)貌、區(qū)域功能特征，通過整治提升、改建完善和拆除新建等方式，持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整城市空間形態(tài)與功能，達(dá)到城市空間重塑、城市功能完善、人居環(huán)境改善、城市文化復(fù)興、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。城市更新的類型主要包括：居住區(qū)綜合改善類、產(chǎn)業(yè)聚能增效類、公共服務(wù)品質(zhì)提升類、文化傳承及特色風(fēng)貌塑造類、基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級類、城市安全韌性提升類、綠色發(fā)展和生態(tài)修復(fù)類、智慧賦能管理類等。
二、重點任務(wù) （一）推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊居住區(qū)提升改造。加強城鎮(zhèn)危舊房屋建筑結(jié)構(gòu)性能檢測，摸清底數(shù)、建檔立卡、銷號管理。加快推進(jìn)無抗震設(shè)防、存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮(zhèn)房屋及學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)等重要公共建筑的抗震加固工作。加強自建房安全排查整治，切實消除自建房安全隱患。探索建立房屋體檢、養(yǎng)老、保險等制度，保障房屋全生命周期安全。堅持區(qū)域聯(lián)動，系統(tǒng)推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，補齊水、電、通信、氣、熱、環(huán)衛(wèi)及道路、停車、充電等設(shè)施短板，到2025年基本完成2000年年底前建成且需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。探索街區(qū)化物業(yè)管理模式，解決老舊小區(qū)零散片區(qū)無物業(yè)管理的難題。
（二）穩(wěn)慎推進(jìn)城中村改造。鄭州市、洛陽市、航空港區(qū)要認(rèn)真落實國家關(guān)于超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作的要求，其他城市要結(jié)合自身實際，針對城區(qū)中心型、城郊型等不同類型城中村特點，結(jié)合建筑質(zhì)量狀況、人居環(huán)境情況、群眾意愿、歷史文化保護(hù)等因素合理確定整治提升、拆除新建、拆整結(jié)合等改造方式。整治提升應(yīng)加強城市和項目設(shè)計，展現(xiàn)傳統(tǒng)文化風(fēng)貌，重點實施安全隱患整治、基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)功能完善等基礎(chǔ)類項目，以及公共空間營造、架空線治理、停車場地優(yōu)化、充電設(shè)施建設(shè)、專業(yè)物業(yè)服務(wù)引入等提升類項目。拆除重建應(yīng)尊重居民安置意愿，先行安排安置房項目供地和建設(shè)。鼓勵將村民富余的安置房或改造提升后的城中村房屋用作保障性租賃住房，為新市民、低收入困難群體等提供居住空間。
（三）增強城市活力。充分利用閑置、低效用地支持科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展，提升對高端產(chǎn)業(yè)和人才吸引力。加強舊廠房、舊倉庫等更新改造，引入科技研發(fā)、體育健身、養(yǎng)老服務(wù)、文化創(chuàng)意、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。挖掘舊市場價值，補齊設(shè)施短板，改善內(nèi)外環(huán)境，完善服務(wù)功能，打造便民場所。實施舊商業(yè)街區(qū)改造升級，促進(jìn)“食購游文娛展”有機融合。推動舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、活力提升，引入新業(yè)態(tài)、新模式，打造一批具有地方特色的傳統(tǒng)文化街、商業(yè)街等精品街區(qū)。
（四）提升城市公共服務(wù)品質(zhì)。圍繞城市功能完善、土地集約利用、居民方便宜居目標(biāo)，優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公共利益項目用地。嚴(yán)格公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，以“一老一小一青壯”為重點，通過補建、置換、改造等方式，加快補齊教育、醫(yī)療、托育、養(yǎng)老、菜市場、社區(qū)食堂、家政服務(wù)網(wǎng)點等便民服務(wù)設(shè)施短板，推動完整社區(qū)建設(shè)，擴大一刻鐘便民生活圈覆蓋范圍。拓展城市公共活動空間，改造、增建一批圖書館、文化館、美術(shù)館、博物館等公共文化場館和多功能運動場、體育公園、健身步道、小型健身運動場地等體育運動場所。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)生活區(qū)設(shè)施共享、空間聯(lián)動和功能融合，提升城市整體品質(zhì)，促進(jìn)職住平衡，加快產(chǎn)城融合發(fā)展。
（五）加強城市風(fēng)貌塑造和歷史文化保護(hù)傳承。強化城市風(fēng)貌塑造管理。推行總體城市設(shè)計，強化對城市地標(biāo)系統(tǒng)、天際線、色彩、高度、密度的控制。編制城市更新詳細(xì)規(guī)劃，落實建筑高度、重要景觀節(jié)點、開敞空間、地區(qū)特色風(fēng)貌等管控要求。探索實行總建筑師負(fù)責(zé)制，賦予城市總建筑師在城市更新和城市設(shè)計管理方面的專業(yè)話語權(quán)。加強對歷史文化街區(qū)、歷史建筑和代表城市記憶的大樹、古樹、名木的保護(hù)與利用，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、增建、搬遷，堅持應(yīng)留盡留，保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續(xù)城市特色風(fēng)貌，全力保留城市記憶，增強城市吸引力。
（六）加強基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)改造。實施“斷頭路”“支小路”更新改造，暢通城市交通“微循環(huán)”。通過存量挖潛、新建補強、周邊共享等方式，強化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，補齊停車設(shè)施短板，推進(jìn)通信基礎(chǔ)設(shè)施和公共充電設(shè)施建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)城市燃?xì)夤艿赖裙芫W(wǎng)更新改造和城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效。加強城市應(yīng)急備用水源建設(shè)和多水源聯(lián)網(wǎng)互通，加快老舊二次供水設(shè)施改造，建設(shè)節(jié)水型城市。全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，到2025年縣級城市及縣城建成區(qū)基本消除黑臭水體。統(tǒng)籌市政基礎(chǔ)設(shè)施和城市地下空間，因地制宜推進(jìn)綜合管廊（溝）建設(shè)，實現(xiàn)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃“一張圖”、建設(shè)“一盤棋”、管理“一體化”。推進(jìn)城市信息模型基礎(chǔ)平臺建設(shè)，加強社區(qū)5G等信息通信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快智慧社區(qū)和智慧物業(yè)發(fā)展，實施市政基礎(chǔ)設(shè)施智能化建設(shè)和改造，協(xié)同發(fā)展智慧城市與智能網(wǎng)聯(lián)汽車。
（七）提升城市安全韌性水平。全面開展城市基礎(chǔ)設(shè)施普查，加快構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制。整合燃?xì)狻㈦娏Α⑼ㄐ拧蛄骸⒕C合管廊等設(shè)施的信息系統(tǒng)，在城市運行管理服務(wù)平臺上搭建城市生命線安全運行監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)全方位監(jiān)測、及時預(yù)警、精確溯源、實時處置。統(tǒng)籌城市防洪排澇，優(yōu)化城市防洪排澇通道設(shè)置和滯洪蓄洪空間布局，系統(tǒng)推進(jìn)易淹易澇片區(qū)整治。穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市應(yīng)急避災(zāi)能力，統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全。完善城市災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急預(yù)案體系，建立指揮統(tǒng)一、部門聯(lián)動、軍地協(xié)同、運轉(zhuǎn)順暢、處置高效的城市應(yīng)急救援指揮體系，提升城市安全韌性管理能力。
（八）推進(jìn)城市綠色發(fā)展和生態(tài)修復(fù)。以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，推行以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向開發(fā)模式，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展互相促進(jìn)。堅持城市綠色發(fā)展理念，推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。建設(shè)高品質(zhì)綠色低碳建筑，推進(jìn)既有建筑節(jié)能、綠色化改造。加強生活垃圾、市政污泥、建筑垃圾等固體廢物分類收集、利用、處置設(shè)施建設(shè)和協(xié)同處理，推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)。大力推行以公共交通為導(dǎo)向開發(fā)模式，提高軌道站點周邊人口、崗位覆蓋率，規(guī)范合理設(shè)置公交專用道，強化軌道交通站點與城市公交、慢行系統(tǒng)的銜接。有序推進(jìn)受損山體、水體岸線、城市廢棄地及受污染土地等生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)城市自然生態(tài)。合理優(yōu)化綠化空間體系，通過拆違建綠、破硬復(fù)綠、見縫插綠等，建設(shè)口袋公園、便民綠地、城市綠道，構(gòu)建完整連貫的綠地系統(tǒng)。推動公園綠地開放共享，創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市。
（九）提升城市精細(xì)化智慧化治理水平。完善城市管理委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，建立健全城市管理日常調(diào)度、專題研究和考核評價機制，完善城市治理標(biāo)準(zhǔn)，融合推進(jìn)城市更新和文明城市創(chuàng)建，推動城市治理重心和資源向基層下沉，強化城市網(wǎng)格化管理，全面提升城市治理能力。實施管線下地、廣告下墻、停車進(jìn)庫進(jìn)位、拆除違建和圍墻的“兩下兩進(jìn)兩拆”行動，提升城市品質(zhì)。以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等技術(shù)為支撐，依托省政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，聯(lián)通整合城市運行管理服務(wù)相關(guān)信息系統(tǒng)，匯聚共享數(shù)據(jù)資源，加快城市運行管理服務(wù)平臺體系建設(shè)，2025年年底前城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”體制機制基本完善。
三、實施路徑 （一）開展體檢評估。堅持“一年一體檢、五年一評估”，建立“發(fā)現(xiàn)問題—整改問題—鞏固提升”的城市體檢工作機制。堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，以解決難點、堵點、痛點問題為重點，合理確定城市更新任務(wù)和項目。市級城市全面開展城市體檢，縣級城市及有條件的縣城要積極開展城市體檢，鼓勵各地聚焦韌性城市、風(fēng)貌品質(zhì)、完整社區(qū)等開展專項體檢、片區(qū)體檢。
（二）編制更新規(guī)劃。依據(jù)城市體檢成果，銜接相關(guān)規(guī)劃，綜合考慮城市更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、遺產(chǎn)保護(hù)等專項規(guī)劃的關(guān)系，編制城市更新規(guī)劃，明確更新重點區(qū)域、目標(biāo)任務(wù)，劃定更新單元，分類提出單元更新策略和設(shè)計管控要求，明確建設(shè)時序。城市更新規(guī)劃報本級政府批準(zhǔn)后實施，并報上級政府城市更新主管部門備案。
（三）制定行動計劃。堅持區(qū)域統(tǒng)籌，樹立全生命周期管理意識，依據(jù)城市更新規(guī)劃編制城市更新行動計劃，系統(tǒng)謀劃城市更新項目，明確目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)規(guī)模、更新時序，合理確定項目資金來源、實施方式、運營模式。城市更新行動計劃經(jīng)本級政府審定后實施。
（四）推進(jìn)項目實施。各地政府城市更新主管部門要合理確定項目實施主體，建立評估退出機制，保障項目順利實施。項目實施主體負(fù)責(zé)編制具體實施方案，報城市更新主管部門審核后依法組織實施。涉及歷史文化保護(hù)傳承的項目應(yīng)符合歷史文化名城保護(hù)的相關(guān)要求，并依法開展歷史文化資源調(diào)查和評估論證。項目實施方案應(yīng)以營造高品質(zhì)空間、激發(fā)城市活力為目標(biāo)，明確整體策劃、統(tǒng)籌設(shè)計、盤活資產(chǎn)、投資融資、系統(tǒng)建設(shè)及運營管理等內(nèi)容。
（五）堅持示范帶動。組織開展城市更新試點工作，探索城市更新工作機制、更新模式、政策措施、技術(shù)方法等，全生命周期推進(jìn)城市建設(shè)綠色化、智慧化轉(zhuǎn)型，總結(jié)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗。一體化推進(jìn)空間更新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)治理，在單元街區(qū)改造、市政設(shè)施提質(zhì)、生態(tài)空間修復(fù)、既有建筑活化利用、低效用地高效利用、安全韌性水平提升等方面實施一批示范項目。
四、保障措施 （一）完善用地政策。以鼓勵土地用途兼容、建筑功能混合為導(dǎo)向，完善土地用途變更、整合、置換等政策。完善城市更新土地登記、地價計繳、出讓金補繳、土地增值收益分配等制度。創(chuàng)新土地出讓方式，探索帶方案出讓、協(xié)議出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期、作價出資（入股）等靈活的供地方式。鼓勵國有土地使用權(quán)人自行或以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式進(jìn)行城市更新改造。城市更新項目周邊的邊角地、夾心地、插花地等不具備獨立開發(fā)條件的零星土地，可以納入城市更新項目進(jìn)行整體利用，重點用于完善區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施，符合相關(guān)條件的可以劃撥或協(xié)議出讓的方式辦理用地手續(xù)。
（二）強化規(guī)劃支持。城市更新區(qū)域內(nèi)項目用地性質(zhì)、建筑高度、建筑密度、容積率等指標(biāo)，在保障公共利益、符合更新目標(biāo)的前提下，經(jīng)論證并履行控制性詳細(xì)規(guī)劃法定修改程序后，可予以適當(dāng)優(yōu)化。在城市更新中承擔(dān)文物、歷史文化保護(hù)責(zé)任，或存在增加城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共住房以及城市公共空間等情形的，可給予容積率獎勵。因確有實施困難，滿足消防等安全要求并征詢相關(guān)權(quán)利人同意后，部分地塊的綠地率、建筑密度、建筑退界和間距、機動車出入口等可按不低于現(xiàn)狀水平控制。
（三）加強資金保障。充分發(fā)揮政府與市場雙重作用，多渠道籌措資金。推進(jìn)各類資金整合和統(tǒng)籌使用，積極爭取中央支持，探索設(shè)立省、市級城市更新專項基金，鼓勵、協(xié)助有條件的地方申請并用好用足地方政府專項資金、專項債券。做大做強政府融資平臺，撬動社會力量參與城市更新，積極引導(dǎo)房地產(chǎn)、建筑施工等企業(yè)參與城市更新項目。支持符合條件的城市更新項目申報不動產(chǎn)投資信托基金等。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新中長期金融貸款產(chǎn)品，豐富增信方式，積極為城市更新項目提供融資支持。鼓勵將項目區(qū)域內(nèi)的停車、公房、廣告等經(jīng)營性資產(chǎn)以及城市更新后形成的相關(guān)資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)或未來收益權(quán)注入項目實施主體。
五、組織實施 （一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由省長任組長，常務(wù)副省長、分管住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作的副省長任副組長，省直有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的省城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新及城市提質(zhì)工作，協(xié)調(diào)解決有關(guān)重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳。各有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成工作合力。各地要建立城市更新工作推進(jìn)機制。
（二）健全支持體系。按照立法權(quán)限和立法程序加快推進(jìn)城市更新地方性法規(guī)、政府規(guī)章立法工作，完善配套政策及標(biāo)準(zhǔn)。加強城市更新科技創(chuàng)新能力建設(shè)，形成一批技術(shù)應(yīng)用示范，推動城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。優(yōu)化適應(yīng)城市更新要求的工程項目審批流程，創(chuàng)新城市更新項目分級分類審批機制，將重要項目列入生態(tài)環(huán)境要素保障白名單，簡化審批流程。
（三）強化指導(dǎo)評價。建立省、市兩級城市更新專家委員會，對城市更新規(guī)劃、行動計劃、實施方案、項目等進(jìn)行指導(dǎo)和審核把關(guān)。建立工作調(diào)度機制，及時總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗做法。制定城市更新工作評價標(biāo)準(zhǔn)和辦法，加強實績實效評價。
（四）加強宣傳培訓(xùn)。積極發(fā)動群眾參與城市更新工作，廣泛征求群眾意見建議。加強領(lǐng)導(dǎo)干部城市更新政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高各級干部專業(yè)素養(yǎng)和能力。總結(jié)優(yōu)秀案例，推廣典型經(jīng)驗。利用廣播、電視、報刊及網(wǎng)絡(luò)等新媒體，加強城市更新政策、成效宣傳，營造良好社會氛圍。
河南省人民政府辦公廳
2023年9月14日
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