1999年修訂的《海洋環境保護法》實施已10年，社科院專家提出應再修訂——

危害海洋環境罰款不應有上限

1982年出臺、1999年修訂的《海洋環境保護法》，對于防治海洋環境污染、保護海洋自然生態、促進我國海洋資源的可持續利用、有效地維護中國的海洋主權，起了非常重要的作用。到今年，修訂后的《海洋環境保護法》實施整整10個年頭了，而這10年，隨著我國沿海發展和海上資源開發的不斷深入，各種形式的海洋環境保護問題也不斷出現。從向大海排污，到個別外國商船將商業垃圾傾倒在我國領海，再到類似原油泄漏這樣造成海洋環境大面積被污染的事件，我國的海洋環境保護作為一個新鮮話題，不時進入公眾視野。

　　面對新形勢，近年來專家學者不斷提出，應該適應發展，及時修訂我國的《海洋環境保護法》。記者日前就此專門采訪了環境保護立法專家、中國社會科學院法學研究所的常紀文研究員。他認為，我國現行《海洋環境保護法》已經不能適應新的形勢，并在多個方面表現出自相矛盾或不足，迫切需要再修訂。

　　統一海洋環境監測方法和標準

　　常紀文研究員首先向記者表示，按照不同的海洋與陸地分界標準，海洋主管部門和環保主管部門之間的管轄區域存在交叉，管轄行為嚴重重復。

　　據了解，我國現行《海洋環境保護法》對海陸劃分采用的是"實際海岸線說",即以海岸線即沿海陸域和水域分界線的劃定作為判斷標準。《海洋環境保護法》第95條規定，沿海陸域"是指與海岸相連，或者通過管道、溝渠、設施，直接或者間接向海洋排放污染物及其相關活動的一帶區域。""這是咱們最容易理解的標準，即有陸地的地方的環境問題由環境保護行政主管部門主管，有海水的地方的環境問題由海洋、港務監督等部門主管。"常紀文表示。

　　但是，出于國家利益考慮，我國目前對領海起點的劃分采用了"基點說",也就是《聯合國海洋法公約》中規定的劃分標準，這也是目前世界各個臨海國家普遍采用的劃分標準。按照基點說，基點連線以內的水域屬于內水，其法律地位相當于陸地，因此環境保護行政主管部門從20世紀80年代起就一直很重視這一與陸地和海岸工程有緊密聯系的地域的環境管理問題，在沿海水域建立了近海監測網，并定期發布《中國近岸海域環境質量公報》。而1999年修訂后的《海洋環境保護法》規定："國家海洋行政主管部門按照國家環境監測、監視規范和標準，管理全國海洋環境的調查、監測、監視，制定具體的實施辦法，會同有關部門組織全國海洋環境監測、監視網絡，定期評價海洋環境質量，發布海洋巡航監視通報。"海洋行政主管部門基于這一授權，在近海海域也設立了很多環境監測點。而兩部門使用的監測方法不盡相同，監測標準也不一致。因此，造成了國家監測資源的浪費和監測數據不統一的現象。特別是在監測數據上常常出現自相矛盾的現象，這大大影響了我國在國際上的公信力和發言權，也給國際社會留下了話柄。

　　常紀文研究員建議，鑒于環保已經成為國際話題，事關國家形象和國家利益，因此這種自相矛盾的現象必須通過修訂《海洋環境保護法》加以杜絕。他表示，可以保留一套監測班子，其監測數據要強制性地由相關部門及時共享，最起碼，海洋環境監測機構的監測方法和標準要統一。

　　罰款標準應該適當提高

　　《海洋環境保護法》修訂于1999年，距今已經10年了。常紀文研究員表示，很多在當時看來很嚴厲的一些罰款措施，在今天看來卻不盡然，因此有必要修訂現行法律，大幅度提高罰款的額度。

　　現行的《海洋環境保護法》第73條至第91條設立了以下幾個罰款幅度："3萬元以上20萬元以下"、"2萬元以上10萬元以下"、"2萬元以下"、"1萬元以上10萬元以下"、"5萬元以上50萬元以下"、"5萬元以上20萬元以下"以及"按照直接損失的30%計算、但最高不得超過30萬元"等。對于將中國境外廢棄物運進中國管轄海域傾倒的，規定的處罰也只是"根據造成或者可能造成的危害后果，處10萬元以上100萬元以下的罰款".

　　常紀文研究員認為，這些標準不但明顯過低，而且還有最高限制，必須修訂。他說："2008年修訂的《水污染防治法》把最輕的罰款定為500元以下，最高的僅規定按照水污染事故造成的直接損失的30%計算罰款上限，廢除了以前設定的數額上限。在海洋環境保護方面，應當予以借鑒。特別是區別對待普通公民的輕微違法行為和企業的嚴重違法行為，寬嚴相濟。"

　　其中，對于連續或者持續的環境違法行為的處罰，現行的《海洋環境保護法》規定的標準也顯得太低。現行法律規定，主管部門對連續或者持續的環境違法行為，例如長期超標排放水污染物的行為、故意偷排廢水的行為等，只能在某個罰款幅度中選擇高位部分處罰。而現在的罰款普遍不多，因此，不足以打擊連續或者持續污染海洋的違法行為。對此，常紀文研究員建議，應當借鑒國外的經驗，引入按照違法次數和違法時間累計計算罰款的制度，可以借鑒《固體廢物污染環境防治法》和《水污染防治法》的規定，建立按照應繳排污費的多少倍來計算罰款的制度。

　　與罰款相關聯的海洋環境污染損害賠償問題，也需要通過修訂《海洋環境保護法》予以解決。現行《海洋環境保護法》第90條規定："造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失";"對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。"這就把生態損失納入了環境污染損害的賠償范圍。但是，目前，全國沒有統一、明確的海洋環境污染損害核算方法，這使得上述規定往往難于執行。

　　適當引進行政代履行制度等強制措施

　　目前，在海洋環境污染防治領域，對很多違法排污的行為，海洋行政主管部門、環境保護行政主管部門除了享有次數有限的罰款權外，別無他法，因此也有必要引進"行政代履行制度".據常紀文介紹，環境保護的行政代履行制度屬于行政強制措施。它又被稱為"行政代執行制度",即法定義務人拒不履行或者履行法定義務達不到規定要求，行政機關指定其他有履行能力的單位代為履行，履行費用由法定義務人承擔的制度。簡單的說，就是"我治理你埋單".它起源于美國，1994年被我國的《固體廢物污染環境防治法》首次引進，建立了危險廢物的代為處置制度。實踐證明，這一制度效果不錯，已被引進到2008年修訂的《水污染防治法》中。

　　常紀文研究員建議，一方面，首先由環保等行政主管部門對違法者依法提出"責令限期采取治理措施，消除污染"的要求。如違法者不按要求采取治理措施或者不具備治理能力，主管部門指定有能力處理的單位代為治理污染，代為治理所需的全部費用由違法者承擔。另一方面，對于違法設施，由可以調動公安等強力部門的縣級以上地方人民政府采取措施，而不是由海洋行政主管部門對違法者提出"責令限期拆除"的要求，如違法者逾期不拆除違法設施，地方人民政府組織應當組織公安、環保等部門的力量，強制拆除，強制拆除所需的全部費用由違法者承擔。

　　現行《海洋環境保護法》沒有對限期治理設定具體的時限，對限期治理的后果也沒有明確規定，給一些地方政府奉行地方保護主義、無限期延展治理時限留下了空間，因此，在修訂《海洋環境保護法》時，應當予以克服。例如，規定限期治理的期限最長不超過1年或者兩年。對企業限期治理不達標的情況，也應當有明確的處罰條款，如停產或關閉。

　　目前，就經濟成本而言，"違法成本低、守法成本高"已經成海洋環境保護領域的普遍現象，因此，很多企業的負責人不怕罰款，但是他們害怕被行政拘留。常紀文建議，在修訂《海洋環境保護法》時，應當借鑒《水污染防治法》的修訂經驗，引進治安拘留的措施，對一些既違反海洋環境保護法律規定、又危害公共安全、觸犯《治安管理處罰法》的故意行為，規定給予1日以上15日以下的治安拘留處罰。