本周起，江蘇省人大常委會水污染防治法執(zhí)法檢查開始實(shí)地抽查，這標(biāo)志著此次執(zhí)法檢查進(jìn)入了新的階段。
上下聯(lián)動開展水污染防治法執(zhí)法檢查，是省人大常委會今年監(jiān)督工作的重中之重。此前，3個(gè)執(zhí)法檢查組分赴南京、無錫等6市直接檢查，聚焦現(xiàn)行法律法規(guī)貫徹實(shí)施，實(shí)地查看137個(gè)單位和項(xiàng)目，其中隨機(jī)抽查71個(gè)點(diǎn)位，查出了87個(gè)具體問題，引起不小震動。守護(hù)碧水清流，“法律巡視”動了真格。
發(fā)揮“利劍”作用，突出“法律巡視”特點(diǎn)
去年5月7日，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在全國人大常委會大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上強(qiáng)調(diào)：人大執(zhí)法檢查就是“法律巡視”，是行使憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)、保證法律得到有效實(shí)施的一把“利劍”。
今年4月—6月，全國人大常委會又對水污染防治法貫徹實(shí)施情況開展檢查，江蘇是全國人大常委會直接檢查的8個(gè)省份之一。由此，江蘇先行開展省內(nèi)自查，“法律巡視”讓省人大常委會年度監(jiān)督工作上半年就進(jìn)入“小高潮”。
此次檢查定位“法律巡視”，突出依法監(jiān)督，圍繞2017年新一輪修改的水污染防治法，更多地關(guān)注法律制度的落實(shí)情況和執(zhí)法守法方面存在的問題。檢查發(fā)現(xiàn)，我省水污染防治工作雖取得了階段性成效，但水環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，特別是政府部門一些法定的重要監(jiān)管制度未執(zhí)行到位。
如污染防治法規(guī)定，要嚴(yán)格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染。但問題匯總顯示，工業(yè)企業(yè)廢水排放、工業(yè)集聚區(qū)污水處理設(shè)施運(yùn)行問題仍然突出。如南京某企業(yè)私設(shè)暗管，向長江偷排廢水，影響惡劣，對長江生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。徐州市某鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)一些小企業(yè)廢水直排河道，造成水體黑臭，可能直接影響大運(yùn)河水質(zhì)。省人大常委會環(huán)資城建委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，沿江地區(qū)一些地方“散亂污”企業(yè)整治不到位，結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)依然艱巨。
城鄉(xiāng)污水處理現(xiàn)狀也不容樂觀。法律要求，縣級以上地方人民政府應(yīng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，提高城鎮(zhèn)污水的收集率和處理率。但此次檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方城市雨污分流不徹底，地下管網(wǎng)老舊，跑冒滴漏嚴(yán)重，污水全收集、全處理尚未實(shí)現(xiàn)；一些地方治理黑臭水體甚至主要靠放水沖涮。村鎮(zhèn)污水處理廠則普遍存在“吃不飽”現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠日均進(jìn)水量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)處理能力，污水處理廠成為“無水處理廠”。參檢的省人大常委會決策咨詢專家認(rèn)為，主因是污水收集管網(wǎng)建設(shè)最后“一公里”未打通，有的從開建就缺乏合理規(guī)劃引領(lǐng)、可靠技術(shù)支撐和長期運(yùn)維保障。
上述問題不少是檢查組在事先摸排后，直奔工業(yè)企業(yè)、河湖岸堤、飲用水源地等問題點(diǎn)位隨機(jī)抽查而來。為不走過場，此次檢查創(chuàng)新頗多。除常規(guī)性聽取匯報(bào)，還分類型召開五級人大代表和基層執(zhí)法人員、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會24場次，并與重點(diǎn)負(fù)責(zé)人進(jìn)行個(gè)別交談。檢查后，又不打招呼“回頭看”，督促各地即行即改，還委托第三方開展全面評估。
值得一提的是，此次檢查提前廣而告之多種舉報(bào)方式，已收到群眾舉報(bào)136件次。在常州檢查時(shí)，有群眾現(xiàn)場向檢查組舉報(bào)家門口的污染，并稱曾屢次向上反映均無回應(yīng)。檢查組檢查時(shí)，也遇到少數(shù)基層執(zhí)法人員對群眾每天都感受到的水環(huán)境問題視而不見，甚至文過飾非的情況。“一些制度從制定到落實(shí)都存在形式主義官僚主義的現(xiàn)象，特別是一些地方河長制既虛又空的做派亟待糾正。”檢查組負(fù)責(zé)同志說。
法定職責(zé)落實(shí)難事有出因
此次查出的87個(gè)具體問題，背后有共性原因。檢查組認(rèn)為，這體現(xiàn)了一些地方、部門和單位對習(xí)近平生態(tài)文明思想，特別是“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念沒有學(xué)深悟透，缺乏推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，對粗放型發(fā)展的路徑依賴還沒有從根本上改變。
理念上的欠缺體現(xiàn)在工作的方方面面，總體控源規(guī)劃的缺失是主要問題之一。依據(jù)法律，有關(guān)市、縣地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定水環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃。但檢查中發(fā)現(xiàn)，有些地方?jīng)]有依法制定相應(yīng)規(guī)劃，有的地方規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等銜接不緊密，可行有效的關(guān)鍵措施制定落實(shí)不到位，規(guī)劃應(yīng)有的引領(lǐng)約束作用難以有效發(fā)揮。參加檢查的省人大常委會決策咨詢專家還表示，一些水環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)劃，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局規(guī)劃滯后于發(fā)展需求，有的雖建了，但與地方實(shí)際脫節(jié)。
規(guī)劃不僅有缺位，落實(shí)亦有短板。如采取措施使水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)按期達(dá)標(biāo)是有關(guān)市、縣級人民政府的法定責(zé)任，但不少基層政府和企業(yè)對水環(huán)境治理新技術(shù)、新模式關(guān)注和應(yīng)用不夠，治污專業(yè)化水平不高。有的地方治水不能因地制宜，農(nóng)村改廁工作不配套，農(nóng)村生活污水處理照搬城市集中式處理方式。“沒有形成符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)、為農(nóng)民群眾所接受的、既經(jīng)濟(jì)節(jié)能又可行管用的路徑和模式。”省人大常委會常務(wù)副主任陳震寧說。
治水措施難落實(shí)，投入不足也是重要原因。實(shí)地檢查報(bào)告分析認(rèn)為，一方面，不同層級政府之間環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分有待進(jìn)一步明晰；另一方面，一些地方政府資金安排不到位，使用績效也不明顯。同時(shí)，有的企業(yè)水污染防治積極性不高，投入明顯不足，環(huán)境成本沒有“內(nèi)部化”。
隨機(jī)檢查時(shí)，檢查組還多次遇到河長“查無此人”“不是我的責(zé)任”、河長電話是無人值守的固話、公示牌關(guān)于河長職責(zé)的表述流于寬泛等情況。而水污染防治法明確要求，省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)治水工作。但一些地方的實(shí)際做法是“上下一般粗”，不同層級的河長責(zé)任沒有按要求逐層逐級細(xì)化，實(shí)際操作層面無法具體落實(shí)，河長制徒因此具形式、沒有實(shí)際效用。一些地方的治水現(xiàn)狀還表明，“九龍治水”問題仍未徹底解決，某些領(lǐng)域存在監(jiān)管真空，聯(lián)動治水整體合力沒有真正形成。
配套法規(guī)立法進(jìn)程需提速
動了真格的檢查，給一些地方震動頗大。記者獲悉，不少查出問題的整改工作已在推進(jìn)中，有的已初見成效，并轉(zhuǎn)入常態(tài)治理。經(jīng)與各地座談交流，認(rèn)真梳理查出問題，檢查組也感到，水污染防治相關(guān)配套法規(guī)立法進(jìn)程需提速。
“我省雖然分領(lǐng)域、分流域制定了一些水污染防治配套法規(guī)，但省級層面綜合性水污染防治條例還未出臺。”省人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在相關(guān)法規(guī)規(guī)章和政策標(biāo)準(zhǔn)體系中，排污許可制度與標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評、總量控制制度的關(guān)系沒有完全理順，客觀存在水環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制不夠嚴(yán)密，生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)規(guī)定不夠健全，船舶污染防治有關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，信息公開和公眾參與規(guī)定不夠完善等諸多問題，“配套法規(guī)體系方面的缺位和短板直接影響了水污染防治法在我省的全面有效實(shí)施”。
“我們將以檢查為契機(jī)，加快我省水污染防治綜合性條例的立法步伐。”陳震寧說，將督促省政府有關(guān)部門抓緊起草條例草案，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)上位法的各項(xiàng)規(guī)定，促其盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)性立法程序。
省人大常委會也將結(jié)合這次執(zhí)法檢查的情況，系統(tǒng)梳理我省現(xiàn)有水污染防治相關(guān)法規(guī)，適時(shí)修改完善，加快形成完備的、具有江蘇特色的法規(guī)體系。
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