“創(chuàng)新投融資機(jī)制，在更多領(lǐng)域向社會(huì)投資特別是民間資本敞開(kāi)大門(mén)。”早在10月24日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，“積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式”在內(nèi)的使社會(huì)投資和民間資本能夠平等參與投資的具體措施便引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。
PPP模式將大力推廣
面對(duì)地方債務(wù)管理混亂、急劇增長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)聚集的現(xiàn)實(shí)，財(cái)政部終于出手嚴(yán)加整管了。
10月28日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，明確規(guī)定企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。
《辦法》要求，地方各級(jí)政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。
對(duì)于地方債甄別工作，《辦法》明確，由財(cái)政部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，商有關(guān)部門(mén)對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別。
具體而言，通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)；如義務(wù)教育債務(wù)等，項(xiàng)目沒(méi)有收益、計(jì)劃償債來(lái)源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)；如土地儲(chǔ)備債務(wù)等，項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來(lái)源依靠項(xiàng)目收益對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的，甄別為專項(xiàng)債務(wù)；項(xiàng)目有一定收益但項(xiàng)目收益無(wú)法完全覆蓋的，無(wú)法覆蓋的部分列入一般債務(wù)，其他部分列入專項(xiàng)債務(wù)。
此外，該《辦法》還指出，地方各級(jí)政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，既鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，又能減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。
除了引入社會(huì)資本，通過(guò)PPP模式化解部分債務(wù)外，地方掌握的資產(chǎn)也是一大償債來(lái)源。辦法要求地方各級(jí)政府要統(tǒng)計(jì)本級(jí)政府可償債財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)等情況。
據(jù)了解，此次出臺(tái)的《辦法》規(guī)定相對(duì)寬泛，眾多專家預(yù)計(jì)，未來(lái)財(cái)政部還將下發(fā)操作性更強(qiáng)的系列文件。
有望敲碎“玻璃門(mén)”
“創(chuàng)新投融資機(jī)制，在更多領(lǐng)域向社會(huì)投資特別是民間資本敞開(kāi)大門(mén)。”早在10月24日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，“積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式”在內(nèi)的使社會(huì)投資和民間資本能夠平等參與投資的具體措施便引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。
“目前國(guó)內(nèi)關(guān)鍵領(lǐng)域、重大項(xiàng)目向民間資本開(kāi)放的步伐正在加快。”接受相關(guān)媒體采訪的專家預(yù)測(cè)，盡管中央積極推動(dòng)鼓勵(lì)民企參與各項(xiàng)投資，但很多項(xiàng)目具體投資細(xì)則尚不明確，各項(xiàng)細(xì)則完善后，民企投資將迎來(lái)黃金發(fā)展期。
此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，進(jìn)一步引入社會(huì)資本參與水電、核電等項(xiàng)目；支持基礎(chǔ)電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者；加快實(shí)施引進(jìn)民間資本的鐵路項(xiàng)目；鼓勵(lì)民間資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)、水利工程；吸引社會(huì)資本對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設(shè)施等加大投資等。
面對(duì)多領(lǐng)域開(kāi)放項(xiàng)目，民企參與熱情不一。如何引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民間資本如何在PPP模式中盈利等問(wèn)題成為目前民間資本最為關(guān)注的問(wèn)題。
專家指出，除了采用PPP模式吸引民間資本投資之外，地方政府還應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能。除了要讓民間資本有利可圖，也不能讓政府兜底所有風(fēng)險(xiǎn)，避免參與各方出現(xiàn)暴利或虧損，保障社會(huì)資本利潤(rùn)在合理區(qū)間。
“PPP模式在我國(guó)仍是新生事物，在法律上還需要相應(yīng)的定位，其發(fā)展離不開(kāi)政府與市場(chǎng)關(guān)系的逐漸理順。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希表示，今后需要建立明確的運(yùn)作框架和成本分擔(dān)機(jī)制，明確好政府和市場(chǎng)分管的領(lǐng)域，如收益怎么分享，風(fēng)險(xiǎn)怎么共擔(dān)，需要協(xié)議和規(guī)則來(lái)確定，只有讓雙方成為平等的合作者，才能形成可以約束政府和民營(yíng)資本的雙向契約精神。
目前，不少地方政府積極著手實(shí)踐PPP模式。以安徽省為例，9月29日，安徽省政府公布了全省第一批42個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資709億元，涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生態(tài)環(huán)境五類(lèi)。據(jù)悉，這42個(gè)項(xiàng)目是由安徽省住建廳從全省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域甄選出的擬運(yùn)用PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目。這意味著，PPP模式有望徹底打破民間資此前投資遭遇的“玻璃門(mén)”。
水務(wù)市場(chǎng)先行PPP
如今，PPP正成為中國(guó)市場(chǎng)的新熱詞。其實(shí)，水務(wù)市場(chǎng)則在這一輪熱潮前已經(jīng)開(kāi)始試水PPP模式。
所謂PPP，即“公私合作關(guān)系”，是指政府和社會(huì)資本合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。2014年以來(lái)，自上而下的倡導(dǎo)令這一模式正在全國(guó)范圍形成一股熱潮。在剛剛結(jié)束的亞太經(jīng)合組織（APEC）財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施融資的話題，幾乎主導(dǎo)全場(chǎng)，核心是討論倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作的PPP模式。
而早在十年前，中國(guó)許多城市的供水、供熱等公用事業(yè)開(kāi)始大規(guī)模民營(yíng)化，吸納外資或民營(yíng)資本參股，即已開(kāi)采用PPP模式。蘇州工業(yè)園區(qū)某知名水務(wù)有限公司是承擔(dān)蘇州工業(yè)園區(qū)行政區(qū)域內(nèi)自來(lái)水、污水廠網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行管理的一個(gè)合資公司，從2005年成立至今，采用PPP運(yùn)營(yíng)蘇州工業(yè)園區(qū)供水業(yè)務(wù)近十年。
中新蘇州工業(yè)園區(qū)環(huán)保技術(shù)有限公司總經(jīng)理助理金月清說(shuō)，當(dāng)時(shí)合同簽了28年，不過(guò)運(yùn)營(yíng)良好未來(lái)續(xù)簽的可能性很大。
港資加國(guó)資的股東背景、政府對(duì)水務(wù)行業(yè)的傾向讓項(xiàng)目公司在這十年間一路綠燈，但企業(yè)也同樣面臨水務(wù)行業(yè)成本與價(jià)格倒掛的難題。
目前國(guó)內(nèi)水價(jià)調(diào)整需要通過(guò)聽(tīng)證，業(yè)內(nèi)人士關(guān)永年說(shuō)道，即便污水處理的成本增長(zhǎng)，但水價(jià)調(diào)整則涉及到居民接受程度，同一城市各區(qū)水價(jià)的一致性，以及區(qū)域水價(jià)的一致性，水價(jià)調(diào)整極為復(fù)雜。
敏感的價(jià)格問(wèn)題同樣也是是合同管理的重要部分，如果早期未能處理好將存在極大風(fēng)險(xiǎn)，這不僅挑戰(zhàn)著政府管理能力，同樣也對(duì)企業(yè)產(chǎn)生壓力。在國(guó)內(nèi)早期采用PPP模式合作的一些涉及水務(wù)和供暖等民生項(xiàng)目曾一度令政府失去對(duì)價(jià)格的把握而引起企業(yè)與居民的沖突。
2007年1月甘肅省蘭州市政府將蘭州供水集團(tuán)45%股權(quán)及污水處理項(xiàng)目以17.1億元價(jià)格轉(zhuǎn)讓給威立雅水務(wù)集團(tuán)，此后三年內(nèi)的連番提價(jià)引起各界對(duì)“蘭州水務(wù)模式”的高度關(guān)注。
2014年4月11日，蘭州市發(fā)生自來(lái)水苯超標(biāo)事件再度令蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司受到質(zhì)疑。4月10日17時(shí)開(kāi)始，蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司出廠水及自流溝水樣中苯含量出現(xiàn)嚴(yán)重超標(biāo)，直至4月14日全市自來(lái)水恢復(fù)正常供水。此后，蘭州市政府及相關(guān)部門(mén)、西固區(qū)人民政府、蘭州威立雅水務(wù)公司、蘭州石化20名相關(guān)負(fù)責(zé)人因事故被追責(zé)。蘭州威立雅公司在9月30日稱將補(bǔ)償在恢復(fù)供水期間給一定區(qū)域內(nèi)的自來(lái)水用戶的正常用水造成的影響和損失。
對(duì)此，金月清與關(guān)永年均表示，微利的民生項(xiàng)目難以滿足企業(yè)對(duì)回報(bào)率的追求，這也對(duì)企業(yè)管理提出挑戰(zhàn)。為了降低成本，他們采用信息化管理，使得原來(lái)?yè)碛?28個(gè)人的泵站現(xiàn)在一個(gè)人都不需要。
不過(guò)他們也認(rèn)為，像現(xiàn)在更靈活的油價(jià)調(diào)整機(jī)制一樣，未來(lái)政府對(duì)水價(jià)的定價(jià)模式也應(yīng)理順。
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