原本水資源豐富的云南省今年又迎來一個(gè)干渴的春天；春節(jié)過后短短一二十天的時(shí)間里，廣西河池龍江河的鎘污染事件還沒消停，長(zhǎng)江又發(fā)生苯酚泄漏影響下游鎮(zhèn)江飲水安全的事件。
“水臟”、“水少”，這些被專家們用來描述中國水資源狀況的詞匯，已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)生活中被公眾確確實(shí)實(shí)地感受著。所以當(dāng)上周國務(wù)院對(duì)外發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)時(shí)，迅速被業(yè)內(nèi)人士解讀為，我國嚴(yán)峻的水危機(jī)問題催生了最嚴(yán)格的管理制度。
按照《意見》，最嚴(yán)格的水資源管理制度首先規(guī)定了三條紅線：建立水資源開發(fā)利用紅線，嚴(yán)格控制用水總量，到2030年，全國的用水量要控制在7000億立方米；建立用水效率控制紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)；建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河排污總量。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍曾參與了《意見》起草前的調(diào)研工作，他說，這三條紅線旨在解決當(dāng)前水資源面臨的浪費(fèi)嚴(yán)重、污染嚴(yán)重等問題。
在沈大軍看來，文件名中的“最嚴(yán)格”還體現(xiàn)在首次提出了要“建立水資源管理責(zé)任和考核制度”。他說，這意味著三條紅線的達(dá)標(biāo)情況將納入地方官員的考核指標(biāo)。這樣的倒逼機(jī)制將迫使地方行政長(zhǎng)官高度重視水資源問題。
但在公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍看來，如果不引入公開透明的監(jiān)督機(jī)制，最嚴(yán)格的制度可能會(huì)被“高高舉起，輕輕放下”。
不斷被突破的底線
過去我國對(duì)水資源的使用總量是有計(jì)劃的。馬軍說，曾經(jīng)的計(jì)劃是，到2015年，全國用水總量控制在6000億立方米，但這個(gè)數(shù)字早在2010年就被突破了。《意見》中提及的7000億立方米的控制目標(biāo)其實(shí)已經(jīng)是現(xiàn)有技術(shù)手段下，我國能最大限度使用的水量了。
用水量多年來急劇飆升，既有人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀原因，也有不合理發(fā)展耗水行業(yè)、用水浪費(fèi)的主觀原因。一個(gè)典型的例子是，在北京這樣的缺水城市，土地資源管理部門曾利用遙感衛(wèi)星查到，北京境內(nèi)共有175個(gè)高爾夫球場(chǎng)及練習(xí)場(chǎng)。而在一些國家，缺水地區(qū)是禁止建高爾夫球場(chǎng)的。
還有一組經(jīng)常被專家們使用的數(shù)字也在證實(shí)我國的用水浪費(fèi)嚴(yán)重。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員姜文來告訴記者，我國農(nóng)業(yè)用水效率比發(fā)達(dá)國家低20~30%，萬元工業(yè)增加值用水量比發(fā)達(dá)國家高出3倍以上。
沈大軍說，目前我國每年缺水500億立方米。缺口的這部分都是靠超采地下水等非正常手段獲得，嚴(yán)重破壞水資源生態(tài)，可以說就是竭澤而漁。如果再不執(zhí)行嚴(yán)格的水資源管理制度，甚至?xí)C(jī)到我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至人民的安康。
持同樣觀點(diǎn)的還有投資大師吉姆·羅杰斯，一年前他在接受媒體采訪時(shí)說，影響中國經(jīng)濟(jì)的首要問題是水危機(jī)，他說他并不擔(dān)心其他外界因素對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的影響，經(jīng)濟(jì)都可以從諸如房地產(chǎn)低潮等問題中復(fù)原，惟一無法復(fù)原的是水。
水資源被無度揮霍已經(jīng)給我們帶來了一系列后果：華北地區(qū)因地下水超采形成巨大的地下漏斗；北方地區(qū)“有河皆干，有水皆污”；目前，北京的人均水資源量只有100立方米，只有以色列人均水資源量的1/3，而在多年前的教科書里，以色列被標(biāo)注為世界上最缺水的地區(qū)……
姜文來說，“最嚴(yán)格的水資源管理制度”的提法最早來源于2011年的中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，而此次國務(wù)院出臺(tái)的《意見》是對(duì)“最嚴(yán)格的水資源管理制度”的細(xì)化。目前我國的水資源管理制度主要包含在《中華人民共和國水法》以及根據(jù)此法為基礎(chǔ)制定的多個(gè)法規(guī)之中，但現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)中并沒有關(guān)于最嚴(yán)格的水資源管理制度的提法，所以國務(wù)院出臺(tái)《意見》，并細(xì)化考核和責(zé)任制度有利于地方行政長(zhǎng)官重視水資源管理。
用水總量控制是否意味著高水價(jià)時(shí)代來臨
最近一些地方正在醞釀?wù){(diào)整水價(jià)的聽證會(huì)，特別是廣州市擬聽證的方案中還計(jì)劃引入階梯水價(jià)，也就是說，當(dāng)用水量超過基本生活所需很多的時(shí)候，消費(fèi)者要為奢侈性用水多付費(fèi)。對(duì)此，業(yè)界有評(píng)論認(rèn)為，中國不可阻擋地將進(jìn)入高水價(jià)時(shí)代。
2月16日水利部總規(guī)劃師、規(guī)劃計(jì)劃司司長(zhǎng)周學(xué)文對(duì)媒體表示，最嚴(yán)格水資源管理制度不會(huì)限制居民的生活用水，會(huì)優(yōu)先保障群眾的生活用水，但同時(shí)也會(huì)加大推廣家庭節(jié)水器具的力度，鼓勵(lì)居民節(jié)約用水。
在姜文來看來，最嚴(yán)格的水資源管理制度肯定會(huì)加快中國進(jìn)入高水價(jià)時(shí)代的進(jìn)程，特別是對(duì)高耗水、奢侈性用水的行業(yè)會(huì)有較大影響。
但對(duì)居民用水的價(jià)格，不少專家建議還是應(yīng)該審慎提價(jià)。沈大軍說，從他掌握的數(shù)據(jù)來看，我國一些城市大部分3口之家的用水量都只有12噸左右，而且，很多家庭都有各種節(jié)水的智慧，應(yīng)該說，普通家庭的用水都是剛性需求，水價(jià)上漲帶來的節(jié)水空間并不大。在國外，階梯性水價(jià)也只是針對(duì)那些有游泳池的家庭。水價(jià)上漲應(yīng)該較多地針對(duì)造紙、火電廠、釀造等工業(yè)耗水大戶，以及滑雪場(chǎng)、洗浴場(chǎng)所、高爾夫球場(chǎng)等奢侈用水領(lǐng)域。
馬軍則提出，水價(jià)上漲客觀來說有可能推動(dòng)節(jié)水，但漲價(jià)前，一定要給老百姓一本明白的成本賬。之前很多城市的水價(jià)聽證會(huì)都暴露出這樣的問題，供水的企業(yè)不能給出一本清晰的成本賬，老百姓并不清楚自己支付的費(fèi)用中哪些是真正為水資源埋單。
在馬軍看來，水價(jià)的提高最終要有利于提高和改善環(huán)境質(zhì)量，比如，水價(jià)中所包括的污水處理費(fèi)是不是真正用到了實(shí)處，否則得不到民眾的支持。
最嚴(yán)格的制度不能高高舉起，輕輕放下
在《意見》中，普遍被業(yè)界人士關(guān)注到的一項(xiàng)新制度是，“建立水資源管理責(zé)任和考核制度”。
根據(jù)這項(xiàng)制度，未來，國家要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。國務(wù)院將對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，并由水利部將考核結(jié)果交由干部主管部門，作為評(píng)價(jià)地方官員的重要依據(jù)。
行動(dòng)最快的是廣東省，媒體報(bào)道說，廣東已經(jīng)出臺(tái)了對(duì)地方官員水資源管理的考核制度。
姜文來認(rèn)為，《意見》提出建立水資源管理責(zé)任和考核制度，無疑會(huì)激發(fā)地方官員嚴(yán)格管理水資源的積極性，但考核的指標(biāo)如果缺乏可操作性，考核流于形式，則難以調(diào)動(dòng)地方官員管理水資源的積極性。
馬軍也認(rèn)為，對(duì)官員進(jìn)行水資源管理的責(zé)任考核方向是對(duì)的，但要防止制度被高高舉起，輕輕放下，更要防止數(shù)據(jù)的造假。他舉例說，根據(jù)《意見》，未來可能要對(duì)各地控制用水總量的目標(biāo)進(jìn)行分解，為用水開發(fā)設(shè)置管理紅線，但如果一切都是暗箱操作，很難避免地方政府為了完成任務(wù)、不逾越用水紅線而進(jìn)行造假。
所以馬軍說，更重要的一項(xiàng)新制度是寫在《意見》最后一部分的那句話：“大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機(jī)制，采取多種方式聽取各方面意見，進(jìn)一步提高決策透明度。”
他認(rèn)為，最嚴(yán)格的水資源管理制度中的三條紅線——控制用水量，控制排污量，提高用水效率，這些數(shù)據(jù)水利部門、環(huán)保部門都掌握。如果第一步能做到將這些數(shù)據(jù)向公眾公開，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，可能效果會(huì)更好。比如，水利部門每年向公眾公布當(dāng)年的用水計(jì)劃，用水分配指標(biāo)，這樣，那些高耗水企業(yè)、奢侈性用水單位就會(huì)被明示出來，老百姓也能知道是哪些人在無度的掠奪水資源！
在馬軍看來，邁出這一步或許比責(zé)任制、考核制更重要。
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